Залог успеха: как страны англосаксонской традиции побеждают коррупцию

Источник: forbes.ru

Тема борьбы с коррупцией сегодня остается одной из самых острых в российском обществе. Особенно востребованы истории успеха других государств. Достижения англосаксонских стран в этой сфере широко известны: Англия и США в международных рейтингах занимают ведущие позиции, а Сингапур, унаследовавший многие английские традиции, является мировым лидером в этой области. Есть и исключения: англоязычная Индия сильно отстает, хотя и движется в сторону лидеров.

Интересно понять принципы, на которых строится антикоррупционная политика англоязычных стран. К ключевым особенностям относятся антикоррупционные бюро, этика госслужбы и активность гражданского общества.

Сильные антикоррупционные бюро

Среди специалистов распространено мнение, что в борьбе со взяточничеством эффективно создание единого органа с широкими полномочиями — антикоррупционного бюро. Хотя не во всех англоязычных странах данная идея реализована одинаково, везде наличествуют сильные антикоррупционные структуры: в Сингапуре —это Corrupt Practices Investigation Bureau (CPIB), в Индии — Central Vigilance Commission (CVC), в США борьбой с коррупцией занимается на федеральном уровне ФБР, а на уровне штатов — местная полиция, например, в Нью-Йорке это Department of Investigation (DOI). В Англии система сложнее: существуют специальные департаменты в двух ведомствах, одно из которых фокусируется на бизнесе (Serious Fraud Office), а другое на злоупотреблениях во власти (National Crime Agency).

Для эффективной работы законодатели предоставляют борцам со взятками широкие полномочия как для преследования, так и для предотвращения нарушений. В Нью-Йорке, например, DOI имеет в каждом городском ведомстве подчиненных ей сотрудников и даже зарплату штатных специалистов DOI зачастую оплачивают курируемые ими ведомства. В Индии CVC также курирует министерства и ведомства через выделенных в них сотрудников, которых нельзя ни назначить, ни уволить без согласования с антикоррупционным органом. Но где борцы с коррупцией имеют действительно неограниченное влияние, так это в Сингапуре. Сотрудники CPIB имеют право проводить обыски, требовать предоставления любых документов, арестовывать, карать за неподчинение, привлекать свидетелей к допросам. Им разрешено изучать деятельность родственников и поручителей подозреваемого, проверять их банковские счета и финансовые документы.

Важнейшим принципом функционирования антикоррупционных бюро в англоязычных странах является их независимость в принятии решений о расследованиях. При этом в назначение руководителей бюро, а также в их резонансные дела вовлечены представители парламента. Во всех рассматриваемых странах руководство антикоррупционных органов имеет прямой выход к первым лицам государства и высокую степень автономии, даже там, где антикоррупционные службы входят в состав более крупных ведомств. Например, в Сингапуре CPIB подчиняется офису премьер-министра, но и он не имеет окончательного голоса: существует пост президента CPIB. Он выбирается с участием парламента и может принимать решения о расследованиях без одобрения премьера. В США крупные коррупционные дела ведет ФБР, а к ним часто подключаются парламентские комиссии, состоящие из представителей республиканцев и демократов. В Индии руководство CVC назначается президентом страны по рекомендации специального комитета, состоящего из премьер-министра, министра внутренних дел и лидера оппозиции в парламенте.

Этика госслужбы

Вторая важнейшая составляющая антикоррупционной политики англоязычных стран — комплекс мер по формированию у чиновников добросовестного отношения к своей службе. В рассматриваемых странах вопрос мотивирования чиновников на добропорядочное поведение решается схожими способами, однако преобладающие методы для каждой страны свои.

В США ставка делается на детальную регламентацию всех случаев, когда возникают коррупционные риски. Существуют правила использования рабочих ресурсов (компьютера, телефона, электронной почты), рабочего времени чиновника, а также влияния организации. Например, бонусы авиакомпаний за перелеты в командировках разрешено использовать в личных целях, а компенсацию за отмену авиабилетов при овербукинге — запрещено. Нельзя направлять письмо на бланке организации, связанное с решением личных проблем служащего, однако если письмо подписано его начальником — можно. Все сложные ситуации расписаны до деталей.

В Англии упор делается на репутационные риски для чиновника и на систему перекрестного контроля за его деятельностью со стороны различных ведомств, а также СМИ и НКО. Например, в последние годы внимание общества обратилось в сторону расходов представительных органов власти. Были вскрыты злоупотребления депутатов, связанные с расходами на обеспечение текущей деятельности (оплата за госсчет женщинами-депутатами нянь для детей, аренда жилья рядом с работой при наличии собственной квартиры в городе и т.д.). Для усиления контроля общества и укрепления репутации парламента был создан дополнительный антикоррупционный орган — Independent Parliamentary Standards Authority. Интересным эпизодом его деятельности стало отстранение пэров от участия в заседаниях после сомнительных переговоров с лоббистами (подобная мера последний раз принималась в XVII веке).

Сингапур с его быстрыми реформами и рывком из третьего мира в первый сделал упор на жесткость и неотвратимость наказания. Виновные получают большие сроки заключения, высокие штрафы, а также требования компенсации всей суммы ущерба. Причем с течением времени наказания только ужесточаются. Например, в 1989 году штраф за взятки был увеличен в 10 раз. Расследование может вестись не только против самого подозреваемого, но и против его близких. В случае смерти обвиняемого обязательства выплачивать штрафы может быть возложено на его наследников. Также в Сингапуре для коррупционных преступлений реализован принцип презумпции виновности, то есть, при наличии обоснованных подозрений бремя доказывания невиновности ложится на подозреваемого. Противовесом репрессивных мер является система поощрений. В Сингапуре установили одни из самых высоких зарплат для чиновников в мире. Госслужащие имеют 13-й оклад и бонусные выплаты. Существует система продвижения перспективных сотрудников по службе. Но работает все это только в отношении тех, у кого нет нареканий с коррупционной точки зрения.

Менее успешной оказалась политика Индии в этой сфере. Неформальные связи в госуправлении были заложены отцами индийской независимости, которые в борьбе с отсталостью стремились укрепить государство, передавая ему контроль над экономикой и социальной сферой. Сложился так называемый License Raj, при котором бизнес и общество зависят от власти, а управление ориентировано на разрешительный порядок работы. Этот тренд укреплялся патриархальными установками большинства населения. К этому надо добавить невысокие зарплаты бюрократов. В итоге коррупция среди чиновников очень высокая, а более 90% жителей страны признаются, что так или иначе участвовали в коррупционных отношениях. И хотя многие принципы английского госуправления и международных стандартов в Индии формально реализованы, недостаток политической воли и сопротивление традиционной элиты сводят большинство мер на нет. Значительная часть инициатив по борьбе со взятками в Индии сегодня рождается в обществе, особенно в образованной и активной городской среде.

Роль СМИ и гражданского общества

Огромную роль в политике стран английской традиции играет гражданское общество. В антикоррупционной тематике это особенно заметно.

В США медиа неоднократно становились инициаторами изменений в политике. Американская общественность нетерпимо относится к нарушениям и неравенству возможностей. Например, в 80-х годах общественное мнение осудило выборную коррупцию в виде финансирования партий крупными деловыми группами. В ответ на это в Нью-Йорке был создан Совет по финансированию избирательных кампаний для борьбы с коррупцией на выборах. Помимо регулирующих и контрольных функций Совет занимается финансированием кампаний тех политиков, чьими спонсорами являются рядовые граждане (а не олигархи). Для этого предусмотрены фонды Совета, из которых он добавляет в несколько раз большую сумму к каждому мелкому пожертвованию в фонд кандидата.

Характерной чертой английской антикоррупционной политики является активное участие общественных организаций, которые резко критикуют правительство, но при этом получают от него серьезное финансирование. Также в стране действует множество квазиавтономных негосударственных организаций (quangos), уделяющих серьезное внимание борьбе со взяточничеством. В последние годы они стали столь многочисленны, что правительство вынуждено было объявить о планах по сокращению их финансирования.

В Индии, в то время, как элиты сопротивляются реформам, жители крупных городов требуют перемен. Так в Дели избиратели смели старый политический класс, избрав в законодательное собрание большинство от новой Aam Aadmi Party (Партия простого человека), программа которой ориентирована на борьбу с коррупцией. Общественность крупных городов настояла на создании народного омбудсмена Локаюкты, представляющего избирателей в конфликтах с чиновниками. По аналогии с Англией был принят Закон о доступе к информации (Right to Information Act), который узаконил штрафы чиновникам за задержку ответов гражданам. Этот закон стал оружием в борьбе общественных активистов с бюрократами. Существует исследование профессоров Йельского института о том, что использование запросов в госорганы в соответствии с данным законом ускоряет решение вопроса так же, как традиционная взятка.

Менее заметная роль для медиа отведена в Сингапуре. Радикальные реформы и быстрота изменений не дали времени сформироваться гражданскому обществу. Государство воспользовалось этим и наложило ряд ограничений на СМИ, особенно иностранные: иностранцы не могут владеть медиа, публикации иностранных СМИ на тему политики Сингапура должны проходить согласования, наличие нескольких экземпляров иностранного издания у человека может быть признано нарушением. Обратной стороной такой политики является невысокая вовлеченность граждан, что вынуждает правительство искать дополнительные механизмы взаимодействия с ними. Для этой цели было создано подразделение в аппарате правительства — Feedback Unit, позже преобразованное в программу REACH (reaching everyone for active citizenry @ home).

Конечно, сильное антикоррупционное бюро, высокие стандарты госслужбы и активная роль гражданского общества — далеко не все составляющие успеха антикоррупционной политики. Большое внимание уделяется регулированию лоббизма, финансированию партий, борьбе с легализацией доходов и другим аспектам. Но без этих трех составляющих не обходится ни сверхразвитая Америка, ни чопорная Англия, ни недавно расцветший Сингапур, ни развивающаяся Индия.

Вы можете оставить комментарий, или ссылку на Ваш сайт.

Оставить комментарий

Вы должны быть авторизованы, чтобы разместить комментарий.